Commento al pdl su tentativo di modifica art. 78 Costituzione italiana

‘Errare humanum est… perseverare est diabolicum’. Il legislatore disattende la “vox populi”, tentando di modificare l’art. 78 della Costituzione introducendo lo “stato di emergenza” nella norma

Ci sia consentita una “battuta ironica” preliminare mutuando un’espressione del comico Checco Zalone in un suo film:

… ma sono del mestiere questi?

Pensiero oramai diffuso tra le persone che combattono, quotidianamente, con i problemi della vita.

Il ruolo del Legislatore non è un mestiere, ma una prerogativa costituzionale che attribuisce speciali funzioni a cittadini distintisi nella vita civile per avere competenze speciali tecniche che devono essere messe al servizio della collettività.

Il nostro, in data 13 gennaio 2022, in piena pandemia, e con la guerra alle porte – Ucraina aggredita dall’invasore Russo… non entro nei particolari sulla legittimità dell’azione bellica o meno di questo Paese sarà la storia a commentarla – si è adoperato per presentare un testo di legge costituzionale per la modifica dell’art. 78 della Costituzione, che attualmente riporta:

Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari.

L’articolo surrichiamato stabilisce che sia il Parlamento a sancire la condizione di guerra e a conferire al Governo i poteri necessari per svolgere il suo ruolo.

L’accezione terminologica del termine “stato di guerra” presuppone, secondo giurisprudenza consolidata e dottrina, ma anche facendo ricorso al diritto bellico, ancorché aggiornato dalle normative successive ed ai principi Sovranazionali – Carta ONU, Statuto Nato, Trattato Unione europea… – che, perché vi sia il medesimo, i confini di uno Stato devono essere minacciati o addirittura, nel caso più grave, sia esposto ad un grave pericolo il popolo di quel territorio.

Ma in ogni caso con il termine “guerra” il Costituente, tramite i suoi “Padri” fondatori, ha avuto riferimento solo ai conflitti extranazionali che si instaurano tra Stati, o tra alcuni di essi ed organizzazioni interne ad altri. Sono quindi esclusi i fenomeni di turbamento sociale interno, come le rivolte popolari od altro.

La situazione straordinaria che si crea quando viene deliberato lo stato di guerra giustifica, in quel caso, l’applicazione di una procedura normativa veloce, definita, appunto, diritto interno di guerra.

Infatti, come ho già formulato in precedenti riflessioni sempre su questa stessa rubrica, sotto il profilo costituzionale assume un rilievo particolare l’art.60 che, in determinate circostanze, ammetterebbe addirittura la proroga della legislatura o la deroga nell’applicazione dell’art. 111, che non prevede il ricorso in Cassazione per le sentenze dei tribunali militari.

La situazione di emergenza termina con la cessazione dello stato di guerra, che può essere dichiarata, o con intervento del Parlamento o dalla ratifica di un trattato internazionale.

Il legislatore, tuttavia, in questo attuale contesto politico-sociale e di grave crisi economica, dopo aver ceduto armi all’Ucraina, continua a predisporre azioni legislative, con grande sforzo finanziario, mettendo le mani nelle tasche degli italiani, invece di coltivare ogni peculiare sforzo diplomatico, rendendosi “protagonista” nello scenario internazionale, rimettendosi agli Organi Sovranazionali e delegando tale ruolo alla Turchia, che non è un esempio di rispetto dei diritti civili ed umani, e presenta un disegno di legge per la modifica dell’art. 78 Costituzione, confondendo “lo stato di guerra” con “lo stato di emergenza nazionale“, che già è disciplinato da legislazione primaria, attribuendo gli strumenti corretti agli Organi costituzionali in sede legislativa.

Si confonde lo “stato di guerra” con lo “stato di emergenza”.

Forse perché il Parlamento si è reso conto che le iniziative legislative sino ad oggi perseguite non hanno sortito alcun effetto, ma si stanno ritorcendo contro lo Stato italiano? Oltre a paventare un’ipotesi di profilo di “larvata” illegittimità costituzionale dei provvedimenti sino ad ora adottati.

Cosa dice il nuovo testo presentato alla Camera:

PROPOSTA DI LEGGE COSTITUZIONALE

Art. 1.

1. All’articolo 78 della Costituzione sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:

 «Le Camere, con deliberazione adottata a maggioranza dei due terzi dei presenti, confermano, entro cinque giorni, lo stato di emergenza nazionale dichiarato dal Governo con decreto adottato ai sensi dell’ar-ticolo 77, secondo comma. La disciplina dello stato di emergenza nazionale è stabilita con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale».

2. 2. 1. La legge di cui all’articolo 78, terzo comma, della Costituzione, introdotto dall’articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina: a) i presupposti e le modalità di dichiarazione dello stato di emergenza nazionale; b) la conferma e la durata dello stato di emergenza nazionale e le eventuali proroghe; c) le procedure di contestazione.
3. 3. 1. La presente legge costituzionale entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale successiva alla promulgazione. Atti Parlamentari – 3 – Camera dei deputati XVIII LEGISLATURA A.C. 3444

Precisazione nell’articolato sopraindicato si sancisce al comma n. 2 che:

“… La legge di cui all’articolo 78, terzo comma, della Costituzione, introdotto dall’articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina…”

Il terzo comma non esiste, ma prevede l’entrata in vigore della presente proposta di legge dalla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale…

Sarà un refuso o una mia non comprensione.

Vorrei sottolineare che la norma attuale dell’art. 78 Costituzione è costituita da un solo comma, molto chiaro ai “Padri Costituenti”.

Breve digressione preliminare per una comprensione e lettura semplice di questa norma è data dalle seguenti fasi: la deliberazione dello “stato di guerra” previsto dalla norma attuale di cui all’art. 78 deve essere distinta dalla dichiarazione.

– Infatti, la deliberazione dello “stato di guerra” viene effettuata dalle Camere entrambe a maggioranza assoluta ossia all’unanimità.

– Mentre la dichiarazione di guerra viene formulata, a mente dell’art. 87 comma 9, dal Capo dello Stato, ossia il Presidente della Repubblica che ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.

Ciò deve apparire al lettore con una sua evidente logica coerenza con l’intero assetto costituzionale, proprio perché il Capo dello Stato è il soggetto che riveste la funzione di garante della unità nazionale e del rispetto dell’Ordinamento costituzionale.

Ed è logico e coerente che sia lo stesso ad avere l’ultima parola in una situazione così grave ove una intera Nazione è esposta ad un evento bellico di invasione dei suoi confini e pericolo della collettività.

Inoltre è da considerare che tale norma deve essere applicata e riguarda solo il caso in cui l’Italia sia aggredita, sotto il profilo armato, da un paese straniero, mentre non si applica in caso l’Italia aggredisca, perché in questo caso sarebbe vietato il ricorso analogico a tale norma dell’art. 78 Cost., in quanto vige il divieto dell’art. 11, sempre della Costituzione, in cui si sancisce che l’Italia ripudia la guerra e ricordiamolo sancisce quanto segue:

L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

Peraltro, non si comprende se i commi che si vogliono aggiungere sono collegati alla ipotesi prevista dal primo comma o sono distinti rispetto ad esso, in quanto nel comma del testo vigente ci si riferisce solo allo “stato di guerra” e non ad un presunto “stato di emergenza”.

La proposta di legge, invece, introduce tre commi che vorrebbero integrare i principi sanciti dalla norma attuale dell’art. 78, ma così non è… né lo sforzo legislativo mira in questa direzione né, soprattutto, il legislatore ha chiara la “ratio” della norma attuale, che non c’entra nulla con lo “stato di emergenza nazionale”, ma, se fosse così, con tale proposta ne stravolgerebbe i principi ispiratori.

L’attuale norma costituzionale stabilisce un principio molto chiaro ossia che “l’attribuzione della deliberazione dello stato di guerra alle Camere, che rappresentano la volontà popolare, è propria di ogni stato democratico”, ma è per questo motivo che devono essere le Camere riunite, all’unanimità, a decidere lo “stato di guerra” e non uno “stato di emergenza nazionale” che ha altro significato, a determinate condizioni, e il conferimento dei conseguenti poteri al Governo, che ha una responsabilità politica di fronte al Parlamento.

La norma dell’attuale testo parla di “Camere”, quindi entrambi i rami del Parlamento e non prevede alcuna maggioranza qualificata, ma si prevede l’unanimità.

Invece, la norma che si vorrebbe introdurre con il n. 1 dell’art.1 delega ad una minoranza di due terzi del Parlamento una ipotetica conferma dello “stato di emergenza nazionale” che deve essere stabilita, secondo la proposta, successivamente con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.

A parte che non si comprende cosa voglia dire “maggioranza assoluta”, prevista da tale articolato, rispetto a cosa… dei presenti, dei votanti… non è dato sapere.

Ebbene, questa proposta di norma stravolge, invece, proprio i principi costituzionali perché in caso di aggressione deliberata nei confronti del  nostro Stato od invasione dei nostri confini “in primis” non possono essere i due terzi del Parlamento a confermare lo “stato di emergenza”, come previsto dalla proposta, ma  deve essere, rectius, per “stato di guerra”, il Parlamento in seduta comune ed all’unanimità, come previsto dall’attuale assetto normativo attuale dell’art. 78 Costituzione, e non a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera a deliberare lo “stato di emergenza nazionale”, rectius, lo “stato di guerra”, anche perché è l’intero popolo ed i suoi territori che sono aggrediti, non due terzi del popolo, ossia due terzi del Parlamento, per cui non vi potrebbero esserci divisioni di sorta di fronte ad un attacco del genere allo Stato italiano da parte di Stati extranazionali che invadono i nostri territori e mettono in pericolo il popolo stesso.

La proposta di modifica dell’art. 78 rende quest’ultima norma incoerente, anche sotto il profilo logico sistematico, con l’intero assetto costituzionale e sovranazionale, ma anche e soprattutto con la prima parte della norma costituzionale medesima del testo vigente.

Appare, inoltre, illogico ed incoerente tale testo di proposta anche con il ruolo del Parlamento che solo due terzi di esso possa confermare lo “stato di emergenza” e non l’intero Parlamento, tenendo presente che adottare un provvedimento così grave e pregiudizievole per il popolo italiano lede anche un altro principio costituzionale ossia quello dell’art. 55 Cost. a mente del quale si dispone che “ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione” e non solo “due terzi di esso”.

Tale concetto era così chiaro ai “Padri Costituenti” che non hanno voluto introdurre nessuna maggioranza per non prestare ad equivoci interpretativi.

Questo Parlamento lo sta facendo… forse hanno secondi fini… auspico solo che vi sia stata una leggerezza legislativa e vogliano rettificarla.

Tuttavia, aggiungere un articolato confuso e confondendo lo “stato di guerra” con lo “stato di emergenza nazionale”, quale quello attuale contenuto nella proposta di legge costituzionale, non tenendo tale principio ultimo assolutamente distinto dalla norma primaria dell’art. 78… potrebbe creare una ipotesi di limiti anche nella applicabilità dell’art. 78 testo vigente… laddove fosse approvato il testo dalle maggioranze qualificate ai sensi dell’art.138 Costituzione.

Sono pericolose sia le maggioranze indicate, per la conferma di “stato di emergenza nazionale” sia per la delibera dello “stato di emergenza nazionale”.

L’ambiziosa proposta legislativa, purtroppo lacunosa, trae origine, come si è evidenziato nella lettura della relazione introduttiva, dalla attuale situazione di emergenza sanitaria nazionale, peraltro non ancora superata, disciplinata da una serie di normative passate adottate e dal dubbio profilo di costituzionalità e da altissima criticità nella sua applicazione, situazione emergenziale nazionale che si vuole o si vorrebbe far coincidere con i principi previsti dall’attuale art. 78 Costituzione che hanno una ben altra “ratio legis” e riconducibile solo allo “stato di guerra” previsto dai “Padri Costituenti” con specifici  presupposti, invasione dei confini dello Stato o pericolo per il popolo italiano, e proprio a difesa dei territori invalicabili del nostro Stato.

Dimenticano, i nostri legislatori attuali, che “la situazione straordinaria” che si crea quando viene deliberato lo stato di guerra giustifica l’applicazione di una procedura normativa veloce, definito diritto interno di guerra.

Solamente la Carta delle Nazioni Unite riserva al Consiglio di Sicurezza l’adozione di misure coercitive a tutela della pace e della sicurezza internazionale, art. 24, e proibisce l’uso della forza nella soluzione delle controversie internazionali, art. 2, lasciando agli Stati il diritto di usare la forza in legittima difesa contro un attacco militare in corso, art. 51, ma in tal senso si ipotizza una invasione dei propri territori.

L’Italia si è data una legislazione di guerra nel 1938, con l’approvazione del regio decreto 8 luglio 1938, n. 1415, cui sono state allegate le leggi di guerra e di neutralità, successivamente modificate ed integrate con l’adesione dell’Italia agli Organismi sovranazionali per la risoluzione delle controversie internazionali.

L’applicazione, in tutto o in parte, della legge di guerra è ordinata e regolata, oggi, con decreto del presidente della Repubblica, quando lo Stato italiano è in guerra con un altro Stato, ossia durante i conflitti armati internazionali, ma può essere applicata anche al di fuori di tali situazioni se ciò è nell’interesse dello Stato, e può essere limitata a uno o più territori determinati, art. 3.

Contestualmente o con atto separato può essere decretato lo stato di guerra, ai fini dell’applicazione della legge penale militare di guerra, previa deliberazione delle Camere, artt. 78 e 87 Costituzione.

Gran parte delle disposizioni del titolo II della legge di guerra del 1938 riproducono i contenuti delle convenzioni II dell’Aja del 1899 e sono comunque vincolanti per gli organi dello Stato in quanto disposizioni aventi oggi rango di diritto internazionale generale, art. 10 Costituzione.

Più chiaro di così…

La proposta di legge costituzionale che vorrebbe introdurre lo “stato di emergenza nazionale” e con maggioranze diversificate e non qualificate creerebbe enorme confusione e contraddizione con la prima parte del testo attuale anche in ipotesi di “stato di guerra” reale e non solo minacciato, come previsto dall’art. 78 Costituzione, perché le Camere non saprebbero se applicare il primo o gli articoli che vorrebbero aggiungere…

Infatti, il legislatore non ha ben chiara la legislazione attuale, infatti la dichiarazione dello stato d’emergenza trova già la sua ragion d’essere nella normativa di rango primario ed in questa categoria troviamo sia la legge ordinaria del Parlamento disciplinata dagli artt. 70 – 74 Cost., sia gli atti aventi valori di legge, che hanno la stessa forza normativa delle leggi ordinarie, come previsto dagli artt. 76 e 77 Cost, facendo così rientrare tra le fonti di rango primario il decreto legislativo, il decreto legge… strumenti legislativi che sono riconosciuti al Governo in determinate condizioni di emergenza nazionale.

Ma circostanza ancora più importante che tale “stato di emergenza” deve essere adottata come previsto anche in base a quanto previsto in materia di protezione civile.

Infatti, nell’emergenza sanitaria che ha colpito l’Italia ed il mondo intero, lo “stato di emergenza sanitaria”, che si vuole equiparare, con tale proposta costituzionale, a quello contenuto nell’art. 78 Costituzione che riguarda solo lo “stato di guerra”, che ha ben altre finalità, è stato deliberato, in forza della Legge n. 225/1992 e D. Lgs. n. 1/2018, il cosiddetto Codice della Protezione Civile, il quale prevede tra i presupposti dello “stato d’emergenza” il rischio igienico-sanitario, dal solo Presidente del Consiglio dei ministri, senza il coinvolgimento nella decisione del Parlamento, nonostante potrebbero, “in astratto”, essere  state derogate libertà fondamentali, coperte da riserva di legge.

La disciplina dello stato d’emergenza è introdotta con la normativa sopraindicata inerente all’istituzione del Servizio Nazionale della Protezione civile, e, pur non sussistendo una specifica norma costituzionale che lo disciplini, ciò non implica che le diverse situazioni emergenziali non trovino copertura costituzionale.

In questa cornice, occorre, inoltre, ricordare in via generale che, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, le competenze in materia di tutela della salute e di protezione civile sono “concorrenti” tra Stato e Regioni, spettando dunque allo Stato fissare i principi generali e alle singole Regioni la normativa di dettaglio.

Questa ripartizione, ovviamente, può porre dei problemi di coordinamento in caso di situazioni di necessità e urgenza che giustifichino il ricorso a misure straordinarie. A tale proposito, l’art. 32 della legge n. 833 del 1978, istitutiva del servizio sanitario nazionale, prevede che il Ministro della sanità possa emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni, ed analogo potere di emettere ordinanze nelle medesime materie viene attribuito anche al Presidente della Giunta regionale, oltre che al Sindaco, con efficacia limitata al territorio regionale o una sua parte.

Esistono, pertanto, quindi già gli strumenti legislativi di rango differente a quello costituzionale ossia di rango inferiore e rimessi agli organi competenti, per far fronte a tali situazioni emergenziali ed applicate nel rispetto dei principi generali contenuti nella Carta costituzionale, come il decreto legge.

Mi permetto di rilevare, in conclusione, che la “situazione emergenziale nazionale” prevista da tale proposta, non è assolutamente assimilabile allo “stato di guerra”, per cui non è possibile nemmeno fare ricorso all’applicazione non solo analogica dell’art. 78 Cost., ma utilizzare tale norma per introdurre un principio quale quello dello “stato emergenziale nazionale” completamente differente nei suoi contenuti ed incoerente giuridicamente con la norma attuale.

Inoltre, se si verificassero, come si sono verificate, situazioni di “stato di emergenza nazionale”, si deve rilevare che non si può creare una gerarchia tra le varie figure di diritti fondamentali, coperte da tutela costituzionale, proprio perché non sussiste nella Carta costituzionale alcuna presunzione assoluta di prevalenza di un diritto su tutti gli altri.

Non si possono vanificare principi consolidati nel tempo e ragionati dai nostri “Padri Costituenti” con una legislazione come quella indicata con tale proposta che non tenga conto degli assetti costituzionali attuali e delle fonti legislative esistenti.

Ritengo, infine, che al di là di eventuali criticità giuridico costituzionali e legislative, questo progetto di legge abbia fatto emergere l’utilizzo di ogni strumento alternativo insito in ognuno di noi… ossia la responsabilità individuale e collettiva, il “famoso senso civico”, che fa leva sulla forza morale della democrazia.